Den konkrete saken

Saken Trygderetten har til behandling gjelder en kvinne som hadde flyttet til Norge etter lang tids medlemskap i den svenske folketrygden. Kvinnen ble separert mens hun var gravid, og søkte om overgangsstønad som enslig forsørger. Hun fikk imidlertid avslag fra NAV, fordi hun kun hadde vært medlem i den norske folketrygden i knapt 2 år. På det aktuelle tidspunktet krevde folketrygdloven § 15-2 tre års forutgående medlemskap (fra 1. januar 2021 er kravet økt til fem år).

Kvinnen viste til EØS-rettens regler om sammenlegging av medlemstid (forordning 883/2004 art. 6), og at folketrygdlovens krav var oppfylt hvis man regnet med hennes tid som medlem i Sverige. NAV klageinstans fant imidlertid at hun ikke kunne kreve sammenlegging med medlemstid i Sverige, fordi overgangsstønad falt utenfor anvendelsesområdet til forordningen.

Det rettslige spørsmålet

Kjernen i det rettslige spørsmålet er om disse ytelsene overhode skal regnes som «trygdeytelser» i EU- og EØS-rettens forstand. Forordningene skiller mellom trygdeytelser («social security benefits») og sosialhjelp («social assistance»), der kun de førstnevnte omfattes av forordningen. I dagens forordning finnes dette skillet i art. 3 femte ledd.

EU-domstolen har uttalt seg om denne grensen i en rekke saker, og legger da vekt på ytelsens formål og betingelser. Det er ikke avgjørende hva ytelsen kalles eller hvordan den klassifiseres i nasjonal (norsk) rett! De to avgjørende momentene for å falle innenfor forordningen er om ytelsen vedrører en av de typene sosiale risikoer nevnt i art 3 første ledd, inkludert «family benefits», og om den tildeles etter lovbestemte kriterier snarere enn etter en individuell vurdering av personlige behov.

Tidligere vurderinger av spørsmålet

Norske myndigheters praksis har helt siden 1994 bygget på den forståelse at ytelser til enslig far eller mor etter ftrl kap 15 ikke er omfattet av EUs trygdeforordninger. Oppfatningen har kommet til uttrykk både i lovforarbeider og stortingsmeldinger, men har sjelden blitt begrunnet nærmere enn ved å vise til at dette må regnes som sosialhjelp i EØS-rettslig forstand.

Også Trygderetten har tidligere lagt til grunn at disse ytelsene faller utenfor forordningens virkeområde, f.eks. i TRR-2017-88. Denne saken gjaldt krav om opphold i Norge, ikke krav om medlemstid i den norske folketrygden – men det grunnleggende spørsmålet om forordningen overhode kommer til anvendelse er det samme.

Ny oppmerksomhet om forordningens virkeområde

I kjølvannet av den nye oppmerksomheten om EØS-rettens betydning for norsk trygderett har det imidlertid blitt satt nytt søkelys på om norske myndigheters oppfatning her er riktig. Høsten 2019 oppfordret forskerne Ikdahl, Franklin, Hennig og Wibye til en ny vurdering av spørsmålet, i lys av EU-domstolens praksis om grensedragningen mellom trygdeytelser og sosialhjelp (se s. 7 i rapporten «Ikke stykkevis og delt», tilgjengelig her).

I desember 2019 ble spørsmålet reist i Stortinget. Daværende Arbeids- og sosialminister Anniken Hauglie uttalte da at «Overgangsstønadens spesielle karakter har dermed ført til at den faller utenfor den internasjonale trygdekoordineringen.» Hun sa imidlertid også at anbefalinger om å se nærmere på de EØS-rettslige vurderingene av stønadene etter ftrl kap 15 ville bli fulgt opp.

Tidlig i 2021 åpnet ESA en egeninitiert sak for å undersøke anvendelsen av trygdeforordningens regler om familieytelser i norsk rett. ESA ba departementet avklare om Norge mener at overgangsstønaden faller utenfor anvendelsesområdet til trygdeforordningen, og eventuelt hvorfor. I sitt svarbrev i mars fastholdt departementet sitt tidligere syn.

Sommeren 2021 avleverte Trygdekoordineringsutvalget NOU 2021: 8, Trygd over landegrensene. Utvalget gikk detaljert inn i dette spørsmålet. Diskusjonen i NOUens pkt 7.4.4 viser at vurderingen er mer usikker enn det som hittil hadde blitt lagt til grunn av norske myndigheter, og at svaret kan variere for de ulike typer stønad som kan kreves etter ftrl kap 15 – med nettopp overgangsstønad som et grensetilfelle. I pkt 8.20.2 peker utvalget blant annet på betydningen av regelen om sammenlegging av medlemstid.

Veien videre

For enkeltpersoner og familier som lever sine liv på tvers av landegrenser, kan rettighetene EØS-retten gir ha stor betydning. I tilfeller der norsk trygderett og –praksis står i et spent forhold til EØS-retten, er det viktig med gode systemer for avklaring av rettslige spørsmål som fremstår tvilsomme. Spørsmålet om virkeområdet til forordning 883/2004 kan ha betydning for mange. Nå har Trygderetten sparket ballen videre til EFTA-domstolen.

Ingunn Ikdahl, professor ved institutt for offentlig rett, UiO