Norge trenger en ny havlov

Bevaring av det biologiske mangfoldet og naturen er en kjerne i livsgrunnlaget vårt og avgjørende for en bærekraftig forvaltning av havet. De raske klimaendringene, sammen med økt bruk av havene, legger imidlertid mer press på miljøet.

Folkerettens krav om bevaring av miljøet

I folkeretten, særlig i FNs havrettskonvensjon og konvensjonen om biologisk mangfold, finner vi krav om en helhetlig og økosystembasert forvaltning av havet. Dette innebærer at menneskelige aktiviteter reguleres slik at økosystemenes struktur og funksjoner bevares.

Det betyr at miljøhensyn, samt økonomiske og sosiale hensyn må avveies innenfor økosystemenes tålegrenser. En slik forvaltning krever også at vitenskapelig kunnskap trekkes inn i beslutningsprosessene, og at effektene av menneskelige aktiviteter vurderes samlet.

Dette er de rettslige rammene folkeretten legger, og som havforvaltningen må skje innenfor for å møte dagens og framtidens utfordringer.

Globale bevaringsmål

Folkeretten stiller også krav om at det biologiske mangfoldet i havet beskyttes gjennom verneområder i havet og andre arealbaserte tiltak som for eksempel regulering av fiske innenfor et avgrenset område.

FN har de senere år vedtatt globale prosentmål for slik bevaring. FNs bærekraftsmål nr.14 fastslår at statene innen 2020 skulle bevare minst 10 prosent av kyst- og havområdene.

Det internasjonale Havpanelet, hvor Norge har vært aktiv, har vedtatt at 100 prosent av havområdene innenfor nasjonal jurisdiksjon skal være bærekraftig forvaltet, mens 30 prosent av verdens hav bør være beskyttet innen 2030, gjennom verneområder eller andre bevaringstiltak slik som fiskerireguleringer som gjelder innenfor et spesielt område.

De globale prosentmålene er ikke juridisk bindende for statene, men har betydning ved å tydeliggjøre folkerettens plikter og gi veiledning til den nasjonale miljøpolitikken.

Er Norge et foregangsland for havforvaltning?

Norge har som mål å være et foregangsland for en helhetlig havforvaltning og har i tråd med dette vedtatt forvaltningsplaner for alle våre havområder. Dette har vi fått stor internasjonal anerkjennelse for.

Planarbeidet har vært viktig for å en mer systematisk kunnskapsinnhenting, kartlegging og overvåking av miljøtilstanden i havområdene. Planene har også gitt større politisk bevissthet om behovet for samarbeid på tvers av sektorer for å få til en helhetlig havforvaltning.

Også norsk fiskeriforvaltning fungerer godt - de fleste store fiskebestandene er bærekraftig forvaltet.

Spørsmålet er likevel om Norge har de rettslige virkemidlene for å sikre en økosystembasert forvaltning av et hav i rask endring? Det enkle svaret er nei.

Det største problemet er at vi ikke har noe rettslig planverktøy for bruk av arealer i havet eller for regulering av områder med særlige naturverdier til naturformål for å hindre aktiviteter som skader naturen, slik vi har på land.

Forvaltningsplanene er politiske planer uten rettslige virkninger

Plan- og bygningsloven er den viktigste loven for å avgjøre bruk av arealer og for å løse konflikter knyttet til dette. Den har derfor stor betydning for hvordan naturmiljøet forvaltes, men gjelder bare på landarealet og ut til en nautisk mil dvs. 1852 meter ut i sjøområdene.

Forvaltningsplanene som Norge har vedtatt for havområdene har som mål å legge til rette for bærekraftig bruk samtidig som økosystemene bevares og angi de overordnede rammene for politisk avveining om bruk av arealene.

Like fullt er dette bare politiske planer som kun gir føringer for avveining av ulike hensyn, innenfor tidsperioden planene er vedtatt for. Planene har ingen rettslige koblinger til lovgivningen, hvor de rettslige beslutningene om aktiviteter, utvikling og utnyttelse av ressurser tas.

Havforvaltningen i stor grad overlatt til næringslovgivningen

Den rettslige forvaltningen av Norges havområder skjer i stor grad gjennom mange ulike lover, som alle har forskjellige formål. I hovedsak er dette lover som gjelder for hver sin næring slik som akvakulturloven, havressursloven, petroleumsloven og havenergiloven.

Selv om disse næringslovene også har bestemmelser for å ivareta miljøet, så har de som sitt viktigste mål å fremme hensyn til den enkelte næringen de regulerer. Dette mangfoldet av lovgivning gir for det første en uoversiktlig rettslig situasjon, og det blir også usikkert hvilken betydning miljøhensyn får satt opp mot aktuelle næringsinteresser.

Naturmangfoldloven er en lov som gjelder for alle aktiviteter og næringer og som stiller krav om å bevare det biologiske mangfoldet i havet. Denne loven inneholder miljøprinsipper slik som før -var prinsippet og prinsippet om samlet belastning. Dette er prinsipper som må vurderes i alle saker som har betydning for naturmangfoldet i havet. Det er likevel ingen plikt for myndighetene til å prioritere miljøhensynet i møte med hensynet til den konkrete næringsutøvelsen i et havområde.

Etter naturmangfoldloven kan sårbare og viktige områder i havet beskyttes som et verneområde. Loven åpner imidlertid bare for at dette kan gjøres i territorialfarvannet innenfor 12 nautiske mil.

Viktige og sårbare områder utenfor denne grensen, i den økonomiske sonen, blir det derfor opp til forvaltningen og næringslovgivningen å vurdere om skal beskyttes mot menneskelig aktivitet. Det kan for eksempel gjøres gjennom fiskerireguleringer, slik som forbud mot bruk av bunntråling for å beskytte korallrev.

Mye av aktiviteten i havområdene er relatert til fiskeri, og slike tiltak er viktige for å sikre naturmangfoldet. Reguleringer som forbyr fiske eller bruk av bestemte fiskeredskaper, er likevel ikke nødvendigvis tilstrekkelig for å bevare det biologiske mangfoldet, dersom området også er truet av andre aktuelle menneskelige aktiviteter.

Mer bruk av havene krever bedre planlegging

Nye aktiviteter til havs, slik som havvind og gruvedrift, legger beslag på nye arealer og kan få konsekvenser for marine økosystemer. Med mer bruk av havene blir behovet for systematisk planlegging større.

Tiden er overmoden for en ny havmiljølov som gjelder for alle våre havområder, med regler for å sikre samordning av havnæringene og som ivaretar miljøhensyn effektivt og over tid. Loven må også gi hjemmel til å beskytte særskilte områder utenfor territorialfarvannet som verneområder i havet.

En slik ny lov vil bringe Norges havforvaltning bedre i overensstemmelse med internasjonale rettslige og politiske føringer og krav, og Norge kan da bli et foregangsland for helhetlig havforvaltning.