Stadig flere avtaler berører fiskeriforvaltningen

I fjor vedtok partsmøtet i konvensjonen om biologisk mangfold (CBD) et globalt rammeverk for bevaring av biologisk mangfold. Denne «naturavtalen» inneholder ingen rettslige forpliktelser. Et av 23 delmål her dreier seg om bevaring av 30 prosent av klodens arealer. Denne ambisjonen kan statene nå på to måter: gjennom verneområder eller gjennom andre effektive arealbaserte bevaringstiltak.

I Norge legger nasjonal marin verneplan opp til 36 marine verneområder. Vel halvparten av disse er opprettet og utgjør omlag 5 prosent av norske havområder – rundt 100.000 km2. Eksisterende virksomhet ved opprettelsen av områdene – som fiske eller akvakultur – kan fortsette når den er forenlige med verneformålet. For fiskeriforvaltningen er det andre effektive arealbaserte bevaringstiltak som er det sentrale i beskyttelse av natur.

En nylig rapport fra Havforskningsinstituttet viser at mange reguleringer i norsk fiskeriforvaltning bidrar til marin bevaring og dermed 30 prosent-ambisjonen.

Biologisk mangfold utenfor nasjonal jurisdiksjon

En avtale om bevaring og bruk av biologisk mangfold utenfor nasjonal jurisdiksjon (BBNJ) var ferdig forhandlet tidligere i år. Dette er en rettslig bindende avtale under Havrettskonvensjonen som omfatter genetisk materiale, arealbaserte forvaltningsverktøy, miljøkonsekvensutredninger og bistand til utviklingsland. Avtalen er slik ambisiøs i sitt tematiske spenn, men deri ligger også noen utfordringer: avtalen er svært kompleks, vil være kostbar å administrere og den skal ikke undergrave eksisterende avtaleverk på andre områder som fiskeri og skipsfart.

Det er også uklart når avtalen vil kunne tre i kraft. For fiskeriene kan de regionale fiskeriforvaltningsorganisasjonene bli berørt, blant annet gjennom reglene for konsekvensutredninger. Men mandatene til slike eksisterende organisasjoner skal ikke kunne overprøves av organer under den nye avtalen. I internasjonale havområder utenfor 200 milsgrensene der det ikke finnes regionale fiskeriforvaltningsorganer kan den nye avtalen få større betydning.

Fiskerisubsidier

I fjor kom man i Verdens handelsorganisasjon (WTO) frem til en avtale som skal begrense skadelige subsidier i fiskeriene. Subsidier kan føre til overkapasitet og dermed overfiske og ulovlig, urapportert og uregulert (UUU) fiske. Også denne avtalen er rettslig bindende. I motsetning til BBNJ-avtalen er den også fiskerispesifikk og vil for noen land kunne innebære betydelig innstramming i subsidiering av fiskeriaktivitet. Dette gjelder støtte til fartøy som har vært eller er involvert i UUU-aktivitet og støtte til fartøy som fisker på overfiskede bestander. Det er opp til kyststaten selv eller den relevante regionale fiskeriforvaltningsorganisasjonen å avgjøre om en fiskeriaktivitet faller inn under UUU-fiskebegrepet eller om den angjeldende fiskebestanden er overfisket. En svakhet ved avtalen er at den ikke omfatter subsidier som bidrar til å øke fangstkapasitet. Avtalen sier da også at man skal forhandle videre om kapasitetsdrivende subsidier og at hele avtalen faller bort dersom man ikke blir enig om dette.

For Norges del vil konsekvensene av denne avtalen neppe være svært store, ettersom subsidieringen av fiskerinæringen nå er en liten brøkdel av hva den var frem til rundt 1990. Dagens subsidier gjelder blant annet føringstilskudd slik at små fartøyer kan lande fangster i sine nærområder, garantilott til fiskere, støtte til selfangst, tilskudd til kystrekeflåten, sametingets tilskudd til lokale fiskere, et cetera. Den største enkeltposten er kompensasjonsordningen for CO2-avgiften. En konsekvens av avtalen er at myndighetene vil få omfattende rapporteringsforpliktelser til WTO.

Hvor fører dette hen?

Antallet internasjonale avtaler som berører fiskeriforvaltningen øker over tid. Noen avtaler er generelle og gjelder ikke fiskeriene spesielt, mens andre er rene fiskeriavtaler. Og noen er ikke avtaler i rettslig forstand – jfr «naturavtalen» over – og inneholder ikke juridiske forpliktelser. Andre avtaler som subsidieavtalen har rettslige forpliktelser for statene.

En konsekvens av det økende antallet avtaler er at det blir stadig mer komplisert hvilke normer som skal være styrende for fiskeriforvaltningen. Et annet forhold er at nye organer og arenaer kommer til. Dette har både en kostnadsside og kan skape problemer med overlappende mandater der det blir uklart hvilket organ som kan og skal bestemme hva. Nok en problemstilling er at evne og vilje til å gjennomføre slike avtaler i praksis er ulik rundt om i verden.