Tilbygg på det havrettslige byggverket

Bakgrunnen

Det er over 40 år siden havrettskonvensjonen – havets grunnlov – ble underskrevet. Konvensjonen avklarer statenes rettigheter og plikter og utgjør det rettslige rammeverket for alle aktiviteter i havene. På to områder har det vært forhandlet utfyllende regler for gjennomføring av konvensjonen: for mineralressurser på dyphavsbunnen (1994) og fiskeriforvaltning (1995).

Tidlig på 2000-tallet kom slike utfyllende regler også for bevaring og bruk av biologisk mangfold på dagsordenen, rettet inn mot det åpne hav utenfor kyststatenes sine soner. Utviklingslandene ville ha nye regler for å sikre at marine genressurser kommer også dem til gode. Samtidig ville vestlige land ha strengere miljøregler.

I 2004 initierte FNs generalforsamling derfor et arbeid om dette, etter hvert avgrenset til å omfatte fire tema: marine genetiske ressurser, arealbaserte forvaltningsverktøy, utredning av miljøkonsekvenser og bistand til utviklingsland.

Forhandlinger og utfall

I 2017 ga generalforsamlingen mandat til forhandlinger om en folkerettslig bindende avtale om bevaring og bruk av biologisk mangfold utenfor nasjonal jurisdiksjon. Mandatet omfattet de fire nevnte temaene og understreket at en ny avtale ikke skulle undergrave eksisterende avtaler og ordninger.

Temaet marine genetiske ressurser dreier seg om at land som ikke kan utnytte disse ressursene skal få del i mulige gevinster av dem. Utviklingslandene ser helst at slik fordelsdeling omfatter penger, mens vestlige land peker på tilgang til prøver og informasjon som aktuelle gevinster. Kompromisset i avtalen består i at begge deler er nevnt og at mer detaljerte ordninger skal utvikles senere.

Arealbaserte forvaltningsverktøy, særlig marine verneområder, er noen vestlige lands og miljøorganisasjonenes kjepphest. Et hovedspørsmål her er forholdet mellom avtalen og andre, eksisterende avtaler: hvem skal ha myndighet til å opprette marine verneområder på åpent hav, utenfor kyststatenes soner? Kompromisset her er at partsmøtet under avtalen kan etablere områdebaserte forvaltningstiltak, herunder marine verneområder, på initiativ fra stater. Der det er eksisterende organisasjoner, rammeverk og avtaler, er det disse som skal beslutte om mulige tiltak. Avtalen skal ikke gripe inn i autonomien til eller undergrave eksisterende organisasjoner der slike finnes.

Et tredje tema i avtalen er utredning av miljøkonsekvenser som handler om at når næringsaktivitet i områdene utenfor nasjonal jurisdiksjon vurderes, skal mulige miljøkonsekvenser undersøkes i forkant. Igjen er et sentralt spørsmål hvilken rolle organer under denne avtalen skal ha i forhold til aktiviteter som fiskeri, skipsfart og utnyttelse av mineralressurser. Utfallet ble at dette er statenes ansvar.

Bistand til utviklingsland handler om kapasitetsbygging og teknologioverføring. Dette er det regler om både i havrettskonvensjonen og i de to nevnte gjennomføringsavtalene. Men utviklingslandene mener at dette ikke har fungert og vil ha mer ambisiøse regler for støtte. Avtalen innebærer en komplisert ordning der blant annet Den globale miljøfasiliteten GEF får en rolle.

Avtalen har også bestemmelser om hva slags organer som skal opprettes, hvordan sekretariatsfunksjonen skal organiseres og hvilke beslutningsregler som skal gjelde. Den vil tre i kraft etter at 60 stater har sluttet seg til. Det kan ta tid – for FN-avtalen om fiske tok det seks år fra undertegning til ikrafttredelse.

Konsekvenser for fiskeriforvaltningen?

Rundt 5 prosent av verdens fiskerier stammer fra områdene utenfor 200 nautiske mil. Mye av dette er tunfiskerier som forvaltes av regionale fiskeriforvaltningsorganisasjoner. Mulige konsekvenser av avtalen for fiskeriforvaltningen er et komplisert tema. Eksempelvis omfatter ikke avtalens bestemmelser om marine genetiske ressurser fiskerier eller fisk som vare. Men avtalen vil være viktig for fremtidig marin bioprospektering og vil få betydning i norske nærområder som Smutthavet, Smutthullet og det internasjonale området i Polhavet.

Når det gjelder arealbaserte forvaltningstiltak innen fiskeriene, er dette de regionale fiskeriforvaltningsorganisasjonenes ansvar når vi er på det åpne hav. Eksempelvis har Den Nordøstatlantiske fiskerikommisjonen (NEAFC) allerede opprettet mange arealbaserte forvaltningstiltak i Nordøstatlanteren som begrenser fiskeriene der. Der regionale organisasjoner ikke finnes, kan partsmøtet under den nye avtalen spille en rolle.

Miljøkonsekvensutedninger: Her åpner avtalen for at stater kan ta initiativ til slike utredninger, avhengig av bl.a. type aktivitet og om aktiviteten allerede er regulert i avtale. Her kan man kanskje se for seg at forslag om å åpne nye områder for fiske kan bringe slike forslag der dette ikke er regulert i eksisterende avtaler og ordninger.

I et litt større perspektiv

Når den trer i kraft vil avtalen være et bidrag til en videre utvikling av havretten, ved at vi får en tredje gjennomføringsavtale i tillegg til de to fra 1990-tallet som adresserte hhv mineralressurser og fiskeriforvaltning i områdene utenfor nasjonal jurisdiksjon. Avtalen vil bidra til bedre informasjonsdeling og styrket samarbeid på en rekke områder. Det vil ta tid før denne tredje gjennomføringsavtale trer i kraft. Men når så skjer, vil den være et viktig tilbygg til det globale havrettslige byggverket.

Hoel, Alf Håkon alf.hakon.hoel@uit.no Professor

Publisert: 15.03.23 07:15 Oppdatert: 15.03.23 07:22

Arktis Hav Samfunn og demokrati