Få utskriftsvennlig versjon ved å trykke på denne

Hvordan få til helhetlig havforvaltning?

Ny forskning på økosystembasert havforvaltning viser at tidligere anbefalinger til framgangsmåter undervurderer betydningen av politisk vilje og ledelse.


Sunniva Katharina Thode 07.05.2019 13:02   (Sist oppdatert: 08.05.2019 08:15)

Ny forskning på økosystembasert havforvaltning viser at tidligere anbefalinger til framgangsmåter undervurderer betydningen av politisk vilje og ledelse. Foto: Jørn Berger-Nyvoll
Gunnar Sander Foto: Sunniva Katharina Thode

Gunnar Sander har forsket på hva som må til for å få iverksatt internasjonale anbefalinger om helhetlig økosystembasert havforvaltning. Han har gjort dette ved å sammenligne hvordan Norge og Canada har gått frem for å lage forvaltningsplaner for større havområder. Forskningen er lagt fram i en doktorgrad fra Norges fiskerihøgskole ved UiT Norges arktiske universitet. Sander sier at det er flere politiske forutsetninger som må til for å oppnå en helhetlig havforvaltning. Det viktigste er at den nasjonale regjeringen tar et overordnet ansvar for å samordne forvaltningen og avklare politikken. Delegering av ansvar for å foreslå politikk til interessegrupper innebærer en risiko for at det ikke kommer effektive tiltak på bordet.

Det viktigste er at den nasjonale regjeringen tar et overordnet ansvar for å samordne forvaltningen og avklare politikken 

 

 

Helhetlig havforvaltning må fokusere på effektive tiltak

Havet utsettes for mange negative påvirkninger som til sammen forverrer havmiljøet. For å motvirke dette må man finne ut hvorfor, fordele ansvaret for effektive tiltak og sette disse ut i livet. Dette er kjernen i helhetlig, økosystembasert havforvaltning, forklarer Sander. Etter hans oppfatning har økosystembasert havforvaltning for lenge vært dominert av ønsket om å få nok kunnskap om økosystemene. Det har i alt for liten grad vært fokusert på behovet for å formulere og iverksette effektive tiltak, sier han. Skal vi gi råd om det, må vi forstå hvordan politikken fungerer. Sanders sammenligning av Norge og Canada viser svært forskjellige framgangsmåter og resultater og mener at det gir grunn til å stille spørsmålstegn ved en del tidligere anbefalinger.

 

Effekten av iverksatte tiltak må vurderes

De norske havforvaltningsområder. Kilde: https://www.regjeringen.no/en/dokumenter/meld.-st.-14-20152016/id2468099/sec3

I Norge har regjerningen tatt ansvar for havpolitikken og laget forvaltningsplanene på tvers av sektorene. Interessegrupper ble trukket inn i det faglige grunnlagsarbeidet, mens regjeringen utformet politikken i interne prosesser. Sander har undersøkt hvordan de konkrete tiltakene fra planen for Barentshavet er iverksatt. Det er de i stor grad, og det er ingen selvfølge, sier han. Forklaringene hans på hvorfor er at politikken ble utformet basert på grundige faglige utredninger. Det har gitt den høy legitimitet. Videre var det helt avgjørende at mange departementer samarbeidet om hele prosessen. Endelig var arbeidet ledet politisk, noe som bl.a. betydde at Regjeringen avklarte konflikter ved å inngå interne kompromisser. De involverende prosessene med avklaring av stridsspørsmål underveis gjorde at selve iverksettingen ser ut til å ha gått greit. Men til tross for god iverksetting, så vet vi ikke om tiltakene har hatt ønsket effekt, sier han. Derfor kan vi ikke si om politikken har vært vellykket.

Til tross for god iverksetting, så vet vi ikke om tiltakene har hatt ønsket effekt 

Når ingen tar ansvar for helheten skjer det ingenting

Måten Canada har løst havforvaltningen på er ganske annerledes enn i Norge. Sander forteller at hele ansvaret for helhetlig havforvaltning ble lagt til én sektor. Det ble ikke lagt opp til effektiv samhandling på tvers, og politikerne lot stort sett være å engasjere seg i arbeidet. Det ansvarlige departementet delegerte oppgavene med å lage planer til sine regionale enheter. De ønsket å mobilisere og ansvarliggjøre andre forvaltningsenheter og interessegrupper og la derfor opp til sterk grad av medvirkning og konsensusbasert planlegging. Alle deltakerne var likestilte, og ingen kunne ta stilling til konflikter, forteller Sander. Det førte til at deltakerne laget planen uten klare beskrivelser av problemene som skulle løses og uten klare mål, konkrete tiltak eller spesifisering av ansvar for oppfølging. Dette var en måte å løse uenigheter på og et resultat av at ikke hele regjeringsapparatet var mobilisert.  Prosessen tok ca. 10 år, men førte ikke til noen tiltak for å bedre havets tilstand.

Havforvaltningsområdene i Canada. Kilde: http://msp.ioc-unesco.org/world-applications/americas/canada/

Fra mine resultater er det tydelig at ansvaret for økosystembasert havforvaltning av store havområder må ligge hos de nasjonale regjeringene, sier Sander. Desentralisert medvirkningsplanlegging blir ofte anbefalt i litteraturen om økosystembasert forvaltning.  Eksemplene fra Canada viser at det innebærer en risiko for at ingenting skjer fordi de som ikke ønsker endring får vetorett. På den andre siden er ikke den norske modellen spesielt involverende når det kommer til politikkutforming, sier han. Det kan bety at man ikke mobiliserer aktører utenfor regjeringsapparatet til å bidra.

Ansvaret for økosystembasert havforvaltning av store havområder må ligge hos de nasjonale regjeringene

Tidligere har det blitt konkludert at nasjonal havpolitikk gir bedre resultater når den er lovfestet enn når den bare er bygget på politikk. Dette er ikke det som kommer frem i min sammenligning, sier Sander. Canada har ikke fått resultater av helhetlig havforvaltning og har ikke prioritert det siden 2013, til tross for at det er pålagt ved lov. I Norge er ikke havpolitikken lovfestet, men utelukkende drevet fram av politisk vilje. Det har gitt resultater.

 

Fungerende havforvaltning avhenger av helhetlige vurderinger av havmiljøet

En annen del av Sanders doktorgrad dreier seg om det juridiske grunnlaget for å lage utredningene som trengs. For å ha en fungerende økosystembasert havforvaltning er man avhengige av at det gjøres helhetlige vurderinger av havmiljøet for områder. Dette er en form for strategiske konsekvensutredninger, sier han. Internasjonal rett gir et svakt juridisk grunnlag for å kreve slike utredninger. For tiden diskuteres det strengere regler for konsekvensutredninger på åpent hav i FN. Dessverre spriker statene i synet på om det bør bli bedre regler for strategiske konsekvensutredninger, så det er temmelig uvisst om det vil komme forbedringer på dette området, avslutter Sander.

 

Gunnar Sander med veiledere, bedømmelseskomité og leder av disputas. Foto: Sunniva Katharina Thode

Gunnar Sander er født i Trondheim og har tidligere mastergrad i planlegging fra NTNU og mastergrad i havrett fra UiT. Han disputerte for PhD-grad den 29. mars 2019 med avhandlingen «Implementation of ecosystem-based ocean management» ved Norges Fiskerihøgskole, UiT Norges arktiske universitet. Veilederne var professor Peter Arbo (NFH) og professor Bjørn Hersoug (NFH). Bedømmelseskomitéen bestod av førstelektor MSc Sue Kidd (University of Liverpool) som førsteopponent, professor Matthew Cashmore (Norges miljø- og biovitenskapelige universitet) som andreopponent og professor Petter Holm som internt medlem og leder av komitéen. Signe Sønvisen var vikar for Petter Holm på selve disputasen. Disputasen ble ledet av dekan ved Fakultet for biovitenskap, fiskeri og økonomi, Kathrine Tveiterås.

 

Referanser

Sander, G. (2019). Implementation of ecosystem-based ocean management. Tromsø: UiT Norges arktiske universitet https://munin.uit.no/handle/10037/15191

Sander, G. (2018). Ecosystem-based management in Canada and Norway: The importance of political leadership and effective decision-making for implementation. Ocean and Coastal Management, 163, 485 – 497. https://doi.org/10.1016/j.ocecoaman.2018.08.005

http://msp.ioc-unesco.org/world-applications/americas/canada/

https://www.regjeringen.no/en/dokumenter/meld.-st.-14-20152016/id2468099/sec3